推行农村土地股份合作制的思考
推行农村土地股份合作制的思考
钱伯安副主委代表社市委在中共市委召开的双月座谈会上的发言
以家庭联产承包责任制为主的土地政策是自农村改革以来，一直坚持的一项基本经营制度，随着“三农”的发展，农民由解决温饱到进入小康，农业生产由传统农业向现代农业转变，家庭分散承包土地的小规模经营已不能适应现代农业规模化、集约化发展的要求，因此一种崭新土地经营形式——土地股份合作应运而生。（农村土地股份合作是指在家庭承包经营的基础上，农民把土地的承包权转化为长期股权，土地的经营权委托给合作社经营，依股权从土地收益中按比例获得分配的土地经营模式。）
十七届三中全会提出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。随着农村劳动力外出务工的增多和现代农业的发展，农村对加快土地承包经营权流转的要求更加迫切。
一、我市推行农村土地股份合作制的现状及存在问题
我市农村合作经济组织的发展起步较早，至今年8月底，全市共有各类农村合作经济组织333家，农村土地股份合作社27家，农村社区股份合作社1家。其中27家农村土地股份合作社入股农户7191户，入股土地面积达2.1万亩。27家农村土地股份合作社中，仅有3家为自主经营，其余24家为内股外租。吸纳入股农户4989人，入股农民在合作社打工工资总额1682.4万元，人均3372元。入股农户分红金额510.6万元，亩均仅243元。
我们在调研中发现，还存在如下问题：
一、农村土地股份合作社是农村改革中出现的新生事物，基层干部和群众的思想认识不到位，推进该项工作的积极性不高。个别地方由于土地承包管理不规范，农户对流出土地经营权心有余悸。特别是随着农业税取消、粮价提高、各种直补政策的实施，农民对承包土地越来越看重，尤其是一些“专职农民”——基本都是老年人，宁可守着承包地、口粮田粗放经营也不愿流转。
二、农村土地股份合作社既有企业的经营行为，又具有合作经济组织的性质，尽管国家已经出台了《农民专业合作社法》和江苏省已出台的《关于农民专业合作社登记管理的指导意见》，我市出台了《关于加快农村合作经济组织的意见》，但都没有很好规范农村土地股份合作社，没有一个权威机构来界定土地股份合作社取得土地的土地所有权和使用权，造成基层在进行土地股份合作制改革时无法可依。
三、提高土地经营效益，增加农民收入，是实行土地股份制的根本出发点。而由于农田基础设施建设的不完善，政府对大规模土地流转的惠农政策和其他扶持、专项贷款、税收等各项政策的滞后，致使项目招商难。
四、农民担心流转收入拿不到或土地新增收得不到合理分配，企业和大户担心自然灾害和市场风险。因此，目前我市大部分土地股份合作社实际上是土地租赁经济方式，即农民将承包的土地、农村集体经济组织将集体土地使用权租赁给企业或大户，签订土地租赁合同，以定额土地租金和每年递增的方式获取收益，原集体经济组织的农民靠劳务增加收入。
五、如何破解集体经济组织内人口增减调整与承包期30年不变的矛盾。有的村组规定股权几年微调一次，以解决人口增减问题，但这显然与《农村土地承包法》明确规定的长期稳定不变的政策有矛盾。
二、推行农村土地股份合作制的几点认识
十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。…”，随着经济社会持续跨越发展，农村土地矛盾越来越显现，成为影响农村稳定、制约规模农业发展和新农村建设进程的制约因素：
1、农村集体经济组织内由于人口增加的农村土地承包权难以落实，有人无地的矛盾比较突出，人地分离影响农村社会稳定。
2、农村土地承包制度采取“按人分田、按户承包”的平均分配办法，农户承包经营的土地不仅规模小，而且分散、零碎，这种经营模式在实施初期对于充分调动广大农民的生产积极性确实发挥了举足轻重的促进作用。但随着非农产业和城镇化的发展，大批劳动力转移到非农产业就业，一些经济发展较快的村，普遍出现了半自给性小规模经营的兼业化，甚至在少数地方出现了抛荒现象，影响了农业劳动生产率的提高，制约着规模农业的发展。
3、新农村建设的一个重要方面是推进农民集中居住，兴修公益性配套设施，这就需要落实相当数量的建设用地。现有的体制难以将土地资源有机整合起来，制约、束缚了新农村建设进程。
4、在一些土地征占用面积较多的村组，由于征占用地的时段不同，组与组之间补偿费分配方式往往不能得到统一，既有按人分配的，又有按田亩分配的，还有实行人田结合分配的，不同的分配方式直接影响部分农户收益数额，因此，一些农户经常为补偿分配发生争执，加之各组确定的分配方法一般是通过村民（代表）会议讨论或口头确定的，没有规范的合同约定，因而严肃性、强制性不够，导致土地补偿纠纷增多。
三、几点建议
农村土地股份合作制,是在家庭联产承包责任制“两权分离”的基础上，将土地承包经营权再进一步进行分离，在不改变土地承包经营权的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，把农民土地承包经营权转化为股权，组建合作社，委托合作社经营，按照股权从土地经营收益中获得一定比例分配的土地合作经营形式。十七届三中全会提出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
贯彻落实好这一政策要求，要求政府应加强对农村土地承包经营权市场的指导、引导、规范和管理，尊重农户的土地流转主体地位，加快建立土地承包经营权流转市场服务体系。切实保障农民的流转自主权、收益权。建议：
1、加大宣传力度，在思想认识上取得突破，解决发展农村土地股份合作的动力
农村土地股份合作社的建设，目前还处于自发阶段，还未形成系统、有序、规范的原则与规则。应加大十七届三中全会精神的学习、宣传、贯彻、落实力度，通过典型案例的分析、宣传，对照宣传我市的有关政策，有针对性的提出适合本地的土地股份合作方式、项目等，进一步宣传、落实《农村土地承包法》“增人不增地，减人不减地”的政策，保护农民的土地承包经营权。
2、尊重农户的主体地位，在依法自愿有偿上取得突破，试行多种形式的土地股份合作社
农村土地股份合作制的改革应在坚持农民自愿互利的基础上进行，充分考虑客观条件是否具备，农民是否愿意，不搞强迫命令，尊重民意，多种形式选择。无论哪种形式都应充分考虑非农产业发展水平、劳动力转移状况，都应能够达到提高土地利用效率、提高劳动生产率、增加农民收入的目标。
农村土地股份合作社的型式主要有：1、单一以土地入股，一般也称土地内股外租型改革。 2、土地作价入股，参与经营开发。 3、承包土地与社区集体资产统一入股或量化，实行股份化经营。采取何种组建形式及分配方法，必须由入股农户民主讨论确定。
3、在承包经营权的流转上取得突破，寻求适合本地的发展模式
十七届三中全会提出，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，这是农村土地流转必须遵循的重大原则。农村土地归集体所有，土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益。应在全面理解《土地管理法》、《农村土地承包法》、十七届三中全会精神的基础上，在承包经营权的流转上取得新突破。第一是采用内股外租的合作社，土地入股应符合二轮承包政策规定，其设立的土地股应与二轮承包时明确的成员相一致，人口的流动和增减，不再调整土地股份，属集体经济内的机动地和其他土地，其股权的配置应经社员大会或代表大会协商确定。采用这种形式，租金稳定，风险小，但租金低、租期短，随着农产品和粮油价格的上涨，相对收益低。第二是采用土地作价入股（或参与经营的），应合理设置股权。建议采用这种方式的土地入股，应以集体经济组织整体参股，农民联产承包的土地和其他闲置长期没有利用的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村非耕地资源一并作价入股，对于入股土地，进行合理的股权配置，实行集体土地所有权、使用权、土地承包经营权相分离（其中土地所有权按70%折股、土地使用权、承包经营权按30%折股），将土地承包经营权折股确权到户，土地所有权、使用权折股确权到集体经济组织，由本集体经济组织内的成员共享，土地承包经营权的折股可继承。采用这种方式，可较好的解决农村人口增减的矛盾，但需要合理配股，如何分享土地增值收益。第三是采用土地与集体资产入股的，应合理配置土地股权和量化集体资产股权，合理分配权利人股份。采用这种方式，关健在于合理配置土地股份、量化集体资产、确定土地权利人。
4、在提高合作社经营效益上取得突破，增加农民收入
实行农村土地股份合作，农民将土地交由合作社统一经营、统一管理、统一对外招标，就是要确保不断提高社员的股金分红收益，这是合作成败的关键。因此，在组建土地股份合作社之时，应为合作社的发展选准一个好的经营项目，提升土地升值空间，将高效农业项目与土地股份合作社有机地结合起来。政府应结合实际、因地制宜地做好农业产业规划，加大对农业基础设施的投入，积极为农民提供适合本地特点的高效农业项目信息和技术支持，鼓励帮助农村土地股份合作开展对外招商活动。
5、在部门配合上取得突破，为土地股份合作社的发展创造良好的外部环境
农村土地股份合作是一个新生事物，是新形势下调整农村土地承包各方利益关系的新模式。目前国家对这方面的立法及管理尚未跟上，现有的针对集体经济组织的有关法规、政策尚不完全适用于股份合作社，在具体发展过程中还会存在这样那样的问题，这就要求我们有关部门应与时俱进，顺应形势发展，尊重群众意愿，创新开展工作，尽可能为农村土地股份合作组织的发展创造宽松环境。各相关部门要依据各自职责，认真做好合作社的指导和服务工作，简化工作程序，指导、帮助合作社完善登记办照、规范管理、产权界定、股权配置等工作。政府财政安排的专项扶持资金和各项惠农政策要落实到位，把合作社纳入农业农村经济发展的扶持范畴，各级政府投入农业生产基础设施的资金要优先安排合作社用于改善农业生产条件，增强其抗风险能力。合作社所需的非农建设用地、用电和基础设施配套，政府应优先协调，合理解决。