关于推进江苏农村宅基地权利分置和权能完善的提案
为适应我国城乡经济、社会、人口、空间结构的深刻变化，中央明确了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的制度改革方向。自2020年新一轮试点以来，江苏扎实有序推进相关工作。省级建立季度调度、咨询评估、总结推广和协同支持“四项机制”，制定了超80份改革试点文件，建立任务分解、调度通报、绩效考评制度，常州武进区、沛县、溧阳市、昆山市、盱眙县、泗阳县等试点地区积极推进工作。武进、盱眙开发了农村宅基地管理信息系统和APP等全流程数字化。泗阳76个试点先行村共登记资格权人6.155万户、26.62万人。沛县建立闲置宅基地流转村、镇、县三级审查，已完成交易140宗，平均溢价率达到16%。在落实所有权、保障资格权、放活使用权等方面形成了一系列积极成果，取得了初步成效。但是，也带来了权利结构、权利主体、法律逻辑等多维度的深刻变革，在实践层面面临着一系列新问题、新挑战亟待解决。
一是所有权尚未充分落实，行使主体管理水平待加强。目前国家层面尚未形成相对完整独立的宅基地法律体系，对“三权”权利边界尚未作出明确规定。农村范围内各类规划普遍缺失，农民建房缺乏应有的规范，导致村庄布局散乱，加之一户多宅、超占超建、未批先建等历史遗留问题较多。
二是资格权保障仍不完善，宅基地资格权确定存在障碍。《民法典》中未明确宅基地资格权如何取得、如何丧失、包含内容、如何行使等问题，学界对资格权内涵的观点不一，造成试点中存在认知不明确的问题，对资格权的界定标准地区间差异较大。加之历史问题错综复杂，一户多宅和超面积现象较普遍，申请登记权属材料不全现象多发，确权工作面临较多困难。
三是使用权放活效率不足。《民法典》未规定使用权人享有收益权能；使用权的抵押、流转和继承权能在法条中也未体现。尽管各地区探索出多种宅基地盘活利用模式，但仍存在权能不完整、宅基地闲置严重、流转形式单一、抵押融资困难等问题，从而导致了宅基地无法有效修建和盘活利用。
为此建议：
一、持续深入推进改革试点工作
总结现有工作经验，持续深化在宅基地权利分置和权能完善方面的改革试点，着力破解现有难题掣肘，同时支持基础较好的地区申报国家级相关改革试点。聚焦宅基地所有权落实、资格权保障、使用权放活等重点领域，对取得显著成效的村镇给予政策倾斜和奖励，聚力打造可复制、可推广的试点模式。
二、完善集体所有权行使机制
首先，加强集体所有权权能建设。明确村集体在宅基地申请、建设、流转、抵押、收益分配中的知情权、管理权等权利，并将村集体管理宅基地的各项权利正式写入相关法律，使村集体宅基地管理有法可依。其次，加强所有权行使主体能力建设。分区分类编制与实施实用性村庄规划，如城郊融合类村，按照城镇建设标准进行统一规划、统一建设；集聚提升类村、特色保护类村等，结合生态保护红线、永久基本农田划定等要求，合理确定村庄生产、生活、生态空间。此外，充分利用数字化宅基地管理系统，逐步实现与集体产权交易、农村承包地流转等平台的协同联接，全面提升村集体对公共事务的治理能力。
三、健全农户资格权保障形式
首先，扎实推进资格权认定管理。构建农户宅基地资格权数据库。按照“一户一宅、面积法定”原则，分类处置历史形成的违法违规宅基地。推进农村宅基地规范执法，对新增宅基地违法违规“零容忍”，引导农民群众合法合规申请使用宅基地。其次，分情形明确宅基地有偿使用范围和制定差别化的有偿使用标准。此外，探索拆迁安置、指标置换、资产置换、货币补偿等多种宅基地退出模式。
四、有效放活宅基地使用权
首先，健全宅基地流转机制及配套服务体系。在保障资格权前提下，逐步取消“身份限制”和“地域限制”，允许外部主体参与本村宅基地使用权流转，提高宅基地利用效率。其次，完善抵押物处置和风险缓释机制。合理确定宅基地使用权价值，制定产权交易、集体回购等抵押物处置办法，有条件的地区可设立抵押风险补偿基金，确保在约定情形下金融机构能实现抵押权。