尽快建立巨灾保险体系的建议
九三学社南京市委副主委蒯建华
自然灾害频发是我国经济社会发展的很大隐患。仅在2008年，就发生了南方雪灾和“5·12”汶川大地震；今年先是西南严重干旱，4月份玉树地震又袭来。
由于我国尚未建立巨灾保险体系，保险在我国灾害救助和灾后恢复重建中的作用未得到充分发挥。大灾之后的灾民损失补偿和灾区恢复重建基本上依靠国家拨款和社会捐助，因此国家财政负担很重。1998年洪水灾害造成直接经济损失2000多亿元，国内保险公司共支付水灾赔款30亿元左右；２００８年南方雪灾造成直接经济损失１５１６．５亿元，仅获得保险业３％左右的赔付；汶川地震造成直接经济损失８４５１亿元，来自保险业的赔付不足５％。国内自然灾害保险赔付率远低于全球平均３６％的水平。保险市场上现有的财产保险主险险种普遍将地震作为除外责任。虽然存在地震附加险，但一来承保风险太大，保险企业一般不愿承保；二来此附加险必须依附于企业财产险等主险才接受投保；第三，地震附加险收费较高，投保者一般不愿投保。因此，商业性的地震附加险根本无法承担应对地震巨灾的重任。
造成我国地震保险缺位的主要原因有：
1、公民保险意识较弱，加之受收入水平的限制，不愿通过保险的方式转移风险。
2、单独一家商业保险公司的偿付能力无法承担巨灾造成的损失，因此对经营包括地震在内的巨灾保险业务普遍持“回避”态度，以致顾客投保无门。
3、巨灾保险比较成功的美国、日本等国家采用了一定程度的法律强制性保险制度，而我国尚未制定相应的法规。在缺乏强制性的情况下，即使有地震险，也会因为投保不足，无法达到保险的大数法则要求的广泛覆盖面，从而不能实现风险分散。
4、地震险的开发和经营涉及地质、建筑工程、保险等众多学科，技术门槛和投入成本较高。
5、开发地震保险产品需要足够长时期的地震历史数据和受灾损失资料，但地震灾害发生频率低，又受限于科技发展水平和历史资料积累的局限，难以对未来地震发生情况和可能造成的损失进行相对准确的衡量，制约着地震保险的条款制定和费率厘定。
巨灾风险波及面广，破坏性大，不仅严重影响人民生活安定，还会给经济社会可持续发展造成重大影响。我国是世界上地震活动最强烈和地震灾害最严重的国家之一。我国占全球陆地面积的7%，但20世纪全球大陆35%的7.0级以上地震发生在我国；20世纪全球因地震死亡120万人，我国占59万人，居各国之首。我国大陆大部分地区位于地震烈度Ⅵ度以上区域；50%的国土面积位于Ⅶ度以上的地震高烈度区域，包括23个省会城市和2/3的百万人口以上的大城市。如果建立起国家拨款、社会捐助、保险赔偿三位一体的巨灾损失补偿模式，不但可以减轻地震灾害对国家财政的冲击；而且逐年积累的地震保险基金可以在震灾发生后迅速起到补偿作用，有力支援灾区尽快恢复正常的生活、生产，保证社会安定。
在三年内发生两次重大破坏性地震的巨大伤痛面前，需要将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范和救助体系，推动我们通过现代经济手段来分散巨灾风险，增强我国应对巨灾风险的能力。
建议：先期以地震险为切入点，加快研究建立“巨灾保险体系”，逐步探索向雪灾、洪水等其他类型巨灾保险扩展，最终发展成为综合性巨灾保险，以分散风险护佑民生。
1、建立国家巨灾保险制度。2009年5月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》（2008年修订）第四十五条规定：“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险。”，这一规定已经为建立地震灾害保险体系奠定了法律基础。我们要立足国情，借鉴美国、日本、新西兰等国的先进经验，建立起巨灾保险制度。明确地震保险非营利、强制性的政策性保险定位，细化参与强制保险的标的物范围，通过立法防止逆向选择和投保不足，达到将地震风险在全国分散的目的。这样一种损失分担机制体现了社会共济原理，即由全社会共同参与风险管理和风险分担，尽可能降低社会成员的个体损失和政府的财政负担。
2、依托保险企业渠道经营。由于我国地域辽阔，发展巨灾保险需要足够的网点覆盖面。应当充分利用商业保险企业现成的网点力量和核保、核赔等方面的技术优势，支付给他们一定的经办费（不形成利润），将地震保险的具体经办事务外包给商业保险公司。这样可以避免成立专门机构耗费资金，政府也可将有限的财力、物力、人力资源更多地集中于防灾减灾的基础设施建设。
3、实行相对强制性投保。不能强行要求每个公民和单位都参加巨灾保险，而是应该实行优惠政策引导下的相对强制性。对于是否投保不予强制，但投保财产保险时必须参加地震保险（当然也可单独投保地震保险），投保人可以选择不同的保额档次。这符合我国地震多发以及国民投保意识差的国情，符合国民的根本利益，同时减少了投保不足和逆向选择。
3、实行相对强制性投保。不能强行要求每个公民和单位都参加巨灾保险，而是应该实行优惠政策引导下的相对强制性。对于是否投保不予强制，但投保财产保险时必须参加地震保险（当然也可单独投保地震保险），投保人可以选择不同的保额档次。这符合我国地震多发以及国民投保意识差的国情，符合国民的根本利益，同时减少了投保不足和逆向选择。
4、采用差异化运作模式。对家庭财产地震保险可以采用政策性保险为主、商业性保险为辅的模式，由政策性地震保险对居民家庭财产提供基本的保险保障，政府对购买政策性地震保险的居民直接进行保费补贴；对于超过基本保障额度以上的家庭财产保险可由商业保险提供。企业财产地震保险可以采用政策性和商业性保险并重的模式，政府对保险企业经营地震保险和企业投保给予间接优惠。
5、建立地震保险基金。
建立地震保险基金，用于在地震风险发生时的赔付。可规定在我国境内开展财产保险业务的企业都是我国地震保险基金成员单位。政策性地震险保费收入全部进入地震保险基金运作，各家商业保险公司负责承保、定损、理赔等经营事项。在发生巨灾风险后, 赔款根据保险公司的保费份额在基金成员公司之间进行分摊。通过财政拨款、福利彩票募集等途径，补充地震保险基金。对这一巨灾风险基金，可采用类似于社保基金的方式，由基金理事会按一定比例投资于资本市场中低风险领域（如国债、企业债券等）以实现保值增值。
6、大力开发地震保险产品。
需要保险主管部门发挥主导作用，制定专门针对地震的保险条款和费率标准。首先要整合分散在保险业和气象局、水利局、测绘局、地震局、农业部、统计局等各部委的基础数据，在全国形成大尺度的风险区划，评估风险等级。根据不同地区的地质状况、出险概率制定差别费率，再根据建筑的抗震水平确定调整费率。商业性保险企业可大力开发补充型商业性地震保险产品。各保险企业对本公司的补充型商业性地震保险产品自主经营、自负盈亏。
7、实行限额赔付原则。为降低费率减轻保费负担，加之必须要考虑到赔付能力的限制，需要将巨灾保险的目标定位为维护灾民生存和为灾后恢复生活生产提供基本保障，这就需要确立类似于美国存款保险制度的最高赔偿限额制度。比如将个人房屋赔付的最高限额设定为10万元，屋内财产赔付的最高限额设定为2万元。低保额政策保险与高保额商业保险相结合，对要求更高赔偿限额的市场需求，通过商业化的途径解决。各保险企业可制定更高赔偿标准的补充型商业性地震险供投保人投保（前提是必须在投保了政策性地震险的基础上才可选择投保）。在这一体系中，当保险事故发生时，首先由地震保险基金进行赔付，然后各保险公司依据本公司商业性补充地震险的保险合同负责超出法定保险责任部分的损失赔偿。
8、提高公众对地震保险的认识。由于我国实行的是国家财政支持的中央政府主导型巨灾风险管理模式,致使灾区对政府和社会给予的经济援助依赖性较强,一定程度造成了社会公众风险及保险意识淡薄,群众自发购买地震保险的意识不强烈,会制约地震保险投保面的发展。这就需要大力提高公民个人及单位对地震保险的认识，增强投保意识。
9、提供适当的财政补贴。政府提供资金，对地震保险体系在建立初期应对可能遭到的赔付风险尤为重要。鉴于个人比单位受震灾冲击更大，更需要得到保障，因此，有限的财政补贴资金要采用倾斜政策，分配倾向于个人。对出险概率大的地区（相应的费率自然也就较高），提供适当的财政补贴，降低投保个人和企业的保费负担水平。对国际再保险也要给予一定补贴。对申请国际组织贷款和国家财政支持的项目可考虑要求投保地震保险。
10、实施税收优惠政策。国家可对地震险的保费收入免征营业税和所得税。对个人和企业投保地震保险保费给予税前扣除优惠。
11、积极参与国际再保险。要利用再保险扩大地震灾害的承保能力，积极参与国际再保险，在全球分散地震风险。
12、探索进行金融创新。
建立地震保险基金和参与再保险仍然有一定的局限性，因为这样只是将风险分散的范围仍然局限在保险行业之内。我们必须寻求新的风险分摊方法来进一步分散地震风险。要探索金融创新，通过巨灾债券等风险证券化形式，面对国内和全球投资者发行地震保险债券，将巨灾风险在资本市场上进一步分散，从而增强地震保险的承保能力。