关于国务院《规章制定程序条例》修订的几点建议
发布时间：2019-07-19 作者：本站编辑 来源：本站原创 浏览次数：
政府规章是地方政府施政管理的重要手段和依据。国务院《规章制定程序条例》自2002年1月1日实施以来，对规范政府规章和部门规章的制定工作，确保规章制定的依法、科学、民主、有效起到了重要作用。许多作为国务院确定的第一批较大的市，自取得立法权以来，根据当地经济社会发展的需要，从立项、起草论证、审查决定等各个环节，不断拓展公众参与的渠道，制定了一系列涉及经济促进和管理、城乡建设管理和环境保护、历史文化保护、民生保障及其他社会管理方面的政府规章，为保证法律法规在当地的全面贯彻实施，确保当地经济和社会管理的重点领域有法可依提供了有效的制度保障，为当地经济增长、结构调整、环境保护、民生改善和社会文明建设发挥了积极有效的作用。
《规章制定程序条例》迄今已施行十三年，这十三年正是我国加入世贸组织后经济和社会发生巨大变化的十三年。首先，随着政治文明、社会文明建设的不断推进，社会各界对于依法治国的期望越来越高，社会参热情不断增强，尤其是习近平总书记“四个全面”战略布局提出后，《规章制定程序条例》需要积极回应新形势、新要求。其次，今年3月15日，全国人大通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，新修正的立法法对规章的制定权限、程序及其适用进行了新的规定，需要《规章制定程序条例》根据新的规定进行相应的修改和完善。值此国务院法制办着手条例修订工作之际，我提出几点关于《规章制定程序条例》修订工作的建议：
1、关于规章立法原则。条例总则规定的立法原则，如“保障公民、法人和其他组织的合法权益”、“行政机关的职权与责任相统一”、“精简、统一、效能”等原则，即使在今天来看还是很好的，符合现代法治精神。但是，在规章立法实践中，还是个别地存在不适当地扩大法律适用范围，如建设工程招投标方面的部门规章；不适当地增加管理相对人的保证金、保险、许可申请条件等义务；重义务性规定、轻程序性规定的现象，对执法机关赋权不施责；不适当固化部门利益的现象，如直接明确部门专项职责委托部门下属事业单位等，导致个别部门内部机构叠床架屋，庞杂低效，等等。建议在条例修订工作中，可以根据并参照《立法法》的第八十条第二款的规定，将立法原则具化到规章制定内容中，进行明确和严格的限制性规定，以避免上述现象的产生。
2、关于科学立法、民主立法。要坚持问题导向，积极回应社会关切，让立法成为社会议题才能广开言路，兼听则明。一要坚持公开性。首先，规章立项要公开。有些市规章的立项已开始打破部门垄断，注意结合人大代表、政协委员的建议、提案和议案以及社会热点问题来确定规章立项，建议总结经验，进一步研究规章立项前征集、立项时公示、立项后公布的程序和要求，实现开门立项，实现政府施政需要和社会期望的结合。其次，规章制定过程要公开。目前条例规定的是有条件公开，十三年后的今天，大众传媒已经相当发达，建议今后规章的起草、审查、决定过程，除涉及国家秘密外均以向社会公开为原则，不公开为例外。二要规范公众参与的路径和程序。首先是立法协商的制度化问题。十八届四中全会提出了开展立法协商的要求，目前有些市也正在积极探索实践当中，建议条例修订时，认真总结提炼各地的立法协商实践经验，争取纳入条例修订内容，确保立法协商的规范、有序进行；其次是完善公布和听证制度。条例对起草规章向社会公布征求意见和听证已经做了初步规定，建议在修订中，要明确对反馈中相对集中的、典型的意见也要进行公布和讨论；随着民主化进程的不断推进，听证要成为规章制定中的常态，建议条例修订中，规章听证只需要政府法制办决定或者部门法制机构决定，并在公开原则下简化和放宽听证程序，给法制机构一定的灵活性和创造性。三要明确公办媒体在立法中的义务。目前大部分的规章征求意见是通过网络公布进行，现在新媒体虽然比较发达，也比较简便，但是从征求意见的有效性角度看，还是传统的纸质媒体更便于公众仔细研阅。但是，目前，由于效益取向问题，即使是公办报纸也不愿意无偿刊登立法征求意见稿件，更怠于组织社会话题栏目，严重影响了立法征求意见的效果。建议条例修订中加以研究，明确规定公办报纸在立法征求意见中的义务。
3、关于立法监督。前面已经建议了规章立法要坚持公开性，公开性既是广泛收集民意，提高立法的科学性、民主性的有效手段，同时也是加强立法监督，提高立法有效性、可操作性，摒弃部门利益，注重和保护公众利益的有效手段。另外，建议条例修订中，建立规章实施情况周年报告向社会公布制度和规章备案情况公布制度，将规章执行情况和备案情况按规定向社会公布，接受社会监督，以推进行政机关依法履职、依法行政，同时也促进全民守法，提高全社会学法守法意识。