全国两会｜施卫东：“城管服务外包”须厘清职责边界，权力不能外包并应加强监管
“近年来，基于执法人员不足、提升政府服务效率等因素，‘城管服务外包’被视为一种制度创新在多个城市推广。但这必须厘清职责边界，尤其是权力不能外包。”近日，全国政协委员、九三学社江苏省委副主委、南通大学校长施卫东向《中国经营报》记者表示。
（全国政协委员、南通大学校长施卫东）
据介绍，在2022年全国两会期间，施卫东拟提交27件提案、5条建议，涉及产业升级、住房问题、服务外包和海洋经济等多个领域。
其中，施卫东在拟提交的《关于政府购买服务时权力不能外包并应加强监管的提案》中认为，政府通过购买第三方公司服务的形式，将部分城管服务工作外包给第三方的做法无可非议，但依照法律规定，协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体执法工作。
事实上，政府购买服务的第三方公司市容管理人员不当执法问题曾引发广泛关注。例如，江苏省南通市经济技术开发区小海街道和南通市海门区三星镇2021年曾先后发生综合执法队协管员“拎摔卖菜老人”“抢夺老人甘蔗”等事件而引发关注。而“抢夺老人甘蔗”事件涉事人员即来自当地政府购买服务的南通静通市容管理有限公司。
2021年3月27日，浙江桐乡一名自称“市容巡查人员”的男子在执法过程中要求沿街药店清理掉门口玻璃墙上贴的医保定点标识、防疫要求等粘贴物，并表示：“若不按要求清理，将要求公安、工商等4个部门上门。”
“而此前，陕西、河南、江苏、云南等多地，也曾曝出不当执法事件，均与‘城管服务外包’有关。在这些事件中，人们追问和关注的焦点是涉事第三方公司到底有没有权力、资格去进行相应的管理。”施卫东表示。
2020年3月1日起施行的《政府购买服务管理办法》指出，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。其中，应当由政府直接履职的事项不得纳入政府购买服务范围。
“但是哪些事项属于‘应当由政府直接履职的事项’，并未有具体说明。正是因为界限不清晰、规范不明确，才导致了权力的任性外溢。”施卫东表示，若政府放任不管，最终损害的还是政府形象和公信力。
为此，施卫东建议，一是要清晰界定政府购买公共服务的边界。省级以上政府可建立并不断完善政府购买公共服务“红绿榜单”，以描述法为主、列举法为辅，对基层政府购买的公共服务给予指导；基层政府可以以列举法为主，配合少量描述法及负面清单界定所购买公共服务的具体边界，制定执行目录。
施卫东认为，凡是可通过购买公共服务转移给社会力量承担的事务，列入“绿榜”，政府逐渐退出，重点抓好合同管理、监督服务质量与效率，同时精简政府机构和人员，降低公共管理成本，转变政府职能，提高政府治理能力；而凡是列入“红榜”的公共服务事项，一律禁止外包，由政府直接履职。
二是要加强政府购买服务监督管理。建立监督检查机制，加强对政府购买服务的全过程监督，将政府购买服务行为纳入年检（报）、评估、执法等监管体系，承接主体要积极配合相关部门对资金使用情况的监督检查和绩效评价，按要求提供资金使用情况和项目执行情况报告；民政、市场监管及行业主管部门等应按照职责分工，将社会力量承接政府购买服务行为纳入监管体系。
三是科学制定考核指标，建立合理的奖惩机制。有关部门应科学制定考核指标，对第三方承接主体建立相应的信用记录及应用机制，不断建立健全守信激励和失信惩戒机制，一旦出现问题应视情节轻重采取“黄牌警告”或者直接“红牌罚下”。
“例如，将考核指标的制定更多着眼于队员的巡查率、劝阻率、上报率及工作形象上。对于擅自暂扣当事人物品的不当行为要作出相应的惩罚；对于出现伤人事件的，不仅要处罚队员，当事件达到一定数目时，要立即更换承接主体。”施卫东说。
四是建立健全政府购买服务信息公开机制。在施卫东看来，除涉密事项外，购买主体应及时在本单位门户网站、政府采购信息平台等相关渠道公开与政府购买服务相关的信息，在事前、事中、事后全程向社会公开，并主动公开绩效目标和跟踪情况，主动接受全社会监督。
除建议界定政府购买公共服务的边界并加强监管外，施卫东也将目光聚焦到了综合行政执法改革上，并拟提交《关于完善行政处罚权下放乡镇街道的提案》。
“虽然江苏省充分利用综合行政执法改革试点的契机，取得了较好的成效，但从江苏省试点和全国情况来看，目前还存在执法人员素养仍需提高、行政处罚权下放配套机制仍需完善、乡镇街道行政执法质效仍需提升的问题。”施卫东表示。
对此，施卫东建议，首先，政府司法行政部门应持续推进乡镇街道执法人员业务学习、培训和考核工作，完善考核体系；同时需加强对执法人员的教育培训，摒弃“冷、横、硬”的工作方式。
其次，需将乡镇执法指挥中心建设和服务保障纳入财政预算范围，并加大经费投入。建立健全乡镇街道统一指挥协调机制，以及与县级部门行政执法案件移送及协作机制，理顺乡镇街道与原职权部门之间的关系，建立行政执法信息共享和协调配合机制。
施卫东进一步表示，还要多措并举确保乡镇街道行政执法规范化。一是积极引入行政执法监督机制；二是司法行政部门加强执法指导力度；三是制定对乡镇街道执法人员的激励政策；四是通过定期开展案卷评查、执法评估等措施强化内部监督，同时通过健全投诉举报等监督渠道强化外部监督和社会监督。
来源：中国经营报 记者：郭阳琛 张家振