新形势下地方农产品质量安全体系建设的思考

作者:佚名  发布时间:2015年07月10日  点击次数:

选自:第八届江苏九三论坛《科技创新与促进江苏农业现代化建设》

新形势下地方农产品质量安全体系建设的思考

朱新开 扬州大学农学院

摘要:通过查阅资料、会议座谈、走访等方式,初步分析了江苏省地方农产品质量安全生产与监管面临的难题,提出了一系列的建议。完善相关法律法规,依法安全生产和监管;构建统一的地方各级安全生产与监管机构,理顺监管体制机制;健全农产品生产过程管控机制,从源头提升质量安全水平;完善农产品安全生产的日常督查与监管制度,及时消除安全隐患;健全农产品质量安全责任追究机制,确保各项措施落到实处。

关键词:农产品质量安全;生产机制;监管机制

    农产品质量直接关系人民群众身体健康,关系社会和谐稳定,是现代农业建设的重要组成部门。近年来,随着农产品品种和数量等“量”的限制不断消除,广大消费者对农产品质量和安全等“质”的要求越来越高。特别是十八大以来,中央对农产品质量安全提出了“四个最严”的要求,各地将农产品质量安全放在了越来越重要的位置上。我省也在不断加强对农产品质量安全的管控,基层监管队伍得到充实,监管和检测能力逐步加强,农产品质量安全合格率稳步提高,全省连续多年未发生重大农产品质量安全事件。但面对新形势、新要求,如何全面落实中央和省里决策部署要求,充分发挥地方农产品质量安全体系建设与监管机制构建,进一步完善体制机制、提高监管效力、在更大范围和更高层次上保障食用农产品消费安全,满足广大消费者期望,仍是当前农产品质量安全体系建设的重点和难点。笔者通过查阅资料,与各级地方农产品安全管理机构人员交流访谈,走访基层农产品质量检测与监管机构,初步调研了现阶段我省农产品质量安全体系建设面临的难题,提出了构建地方农产品质量体系的建议。

一、地方农产品质量安全体系建设面临的难题

1、农产品生产与经营高度分散,生产者与经营户对农产品质量安全的认知比较薄弱,无意或不经意违反农产品质量安全的问题还比较突出。

    虽然我省农业现代化发展迅速,但农业基础薄弱的现状依然长期存在,广大分散经营的农户仍然是目前我国和我省农产品生产的主体,他们的农产品质量安全意识及认知程度直接影响着他们的生产行为,而他们的生产行为则直接决定了农产品的质量安全水平。高度分散的生产经营模式直接影响农产品质量安全监管效率,虽然近几年建立了一定数量的合作社、家庭等规模化的生产与经营组织,但基数仍很大,据江苏省农业委员会初步统计,截至2013年,全省仅农民专业合作社和家庭农场就有7.4万余家。由于当前农产品生产经营分散,标准化生产水平不高,生产者的自律意识还不强,据冯忠泽和李庆江(2007)对包含江苏在内的7省市9个地区相关调研数据显示,农户对农产品质量安全的关注度为27%,远低于对价格(53%)和销路(51%)的关注度。可见广大生产者(农户)在农产品生产过程中,重点考虑的是自己的经济利益,而对事关人们消费安全的农产品质量安全没有引起足够的重视,农产品质量安全意识和可追溯意识较差,对有关农业投入品合理使用规定及符合标准的生产操作规范不了解。目前有一些农户受经济利益的驱使,为了增加产量或经济目的,滥用化肥、农药和兽药,甚至使用激素、禁用兽药以及禁用添加剂等,使得这些物质在农产品和食品中含量超标,对人们的身体健康形成了潜在的危害。

2、农产品质量安全涉及多环节,但生产与监管制度创新不足,体制机制有待进一步完善

    抓好农产品生产与加工过程中的投入品生产、销售和使用的监管工作,是农产品质量安全工作的重要保障。但在新形势下,随着改革的不断深化和农产品质量安全生产与监管工作的日益深入,我省现有的生产与监管机制也面临着越来越多的挑战。一方面农业投入品涉及多环节(农业投入品质量及经销、生产、初加工、销售等),包括农业种植业、养殖业生产中使用的农药、肥料、种子、兽药(渔药)、饲料、饲料添加剂,用于农业初级产品生产、加工、储运的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料及其他用于农产品,都是可能影响农产品质量安全的物品。造成了负责农产品安全的部门较多,虽然各有分工,但却存在不同程度的职权叠加,由于职责不清,这种链式监管看似完备,在生产过程和市场流通中,部门间协作沟通最难,出现“多头指挥”、“谁都管谁都不管”的现象。但是容易出现相互扯皮现象。如食药监的新三定方案出台后,虽然明确农产品质量由农业与食药部门分段监管,并明确了分界点,但实际操作中仍不可避免出现分歧和争议。再如在农业部门内部,虽然都成立了专门的农业执法大队及其它的农产品质量安全监管机构,对农产品质量安全监管具体负责,但对生产过程的直接管控,以及同产业部门间协调配合等尚缺乏相应的量化考核要求。同时调查时还发现,不同的监管部门还是处于一种各自为政的局面,只对自己涉及的部分比较熟悉,而对于整个监管链条的其他部门的监管工作和做法知之甚少,不能达到“集中力量,突出重点”,也难形成合力,同时还造成了人力、物力、财力的浪费。另一方面由于当前农产品生产组织化程度还不高,农产品生产经营过程中的不安全因素增多,标准化生产技术、各种监管难以有效地落实到具体的生产经营主体,鲜活农产品难以包装标识,一旦有质量问题追溯有困难;特别是环境恶化导致农产品重金属污染、病虫害高发等各类风险隐患不断加大,农产品质量违法手段花样翻新,行为更加隐蔽,责任主体难追究。

3、农产品优质不优价,广大消费者关心的农产品质量信息与国家监测指标不协调,信息不对称,市场调节作用难发挥

    农产品是一种消费品,只有在消费之后才能知道农产品是否具有安全性,而不能从其外表看出,因而在农产品市场上,广大消费者对农产品质量安全非常关注,但消费者对生鲜产品的选择依据往往集中于价格、新鲜程度、口感等相对直观要素上。这主要是因市民需求质量指标与市场监管质量因指标、生产者(农户)生产实际质量指标之间的不对称造成的,广大消费者则多自身的需求出发,仅考虑自身消费安全,更关注产品的新鲜度、保质期、农药超标、价格等,造成国家、省、市公布的农产品质量合格率很高,而广大消费者不认同的现象比较突出。由于信息不对称,对农产品质量安全程度往往无法把关,因而造成农产品“优质不优价”,进而导致“劣币驱逐良币”的“逆向选择”。为提高农产品质量而采取的减少或不使用农药、检测、追溯、包装等成本无法在销售上获得补偿,使生产者保证农产品质量、提供优质农产品的成本大大增加,客观上限制了农产品质量安全水平的整体提升。

4、监管人员严重缺乏,基层检测体系不完善,数量与质量不适应现在日趋变化的农产品质量安全的检测与监管需求。

    农产品质量检测体系是保障农产品质量安全体系的重要组成部分,也是农业部门提高为农服务水平的基本手段。行政管理机构在管理过程中的态度如何、措施是否得当、效率高低等都显著影响农产品质量安全体系的发展和完善,而农产品质量体系的发展与完善又直接关系到农产品质量安全问题。监管队伍人才水平问题也是制约农产品质量安全问题的因素,专业技术人才匮乏,导致监管工作缺乏权威性,难以得到认可。对专业知识掌握不到位,监管出现误差、漏洞问题以及品德不过关,出现私自收受好处、利益,在监管过程中开绿灯、降低处罚、监管标准等,也是造成农产品质量安全问题的因素。

    目前普遍存在的问题是:一是监管人员严重缺乏,人员队伍不稳定。据统计,全省72个涉农县区监管科在编人员才141人,平均每个县1.96人。全省挂牌的926个乡镇监管站实有在编人员才1100人,且这些监管人员并非专职,特别是乡镇级别,主要是依托其它单位设立的,投入到农产品质量安全监管工作上的精力及时间有限。村级协管员的性质及待遇等没有得到明确,基层源头监管作用还没有得到很好的发挥。二是农产品质量安全检测技术支撑能力不强。目前全省县级农产品质检机构平均工作人员只有4-5人,普遍存在着专业技术人才缺乏、仪器设备不齐全等问题。四是监管经费投入不足。据统计,目前平均每个镇级财政投入农产品质量安全监管经费的不足3万元,县级用于农产品质量安全监管经费在2~20万不等,还有15%的县没有任何监管经费。

5、问题农产品处罚力度偏轻,生产与经营者投机心理重,保障机制(补偿机制、优价体系等)没有有效实施

    虽然我国2006年出台《农产品质量安全法》,但是在法律责任方面惩处力度不足以震慑违法违规者,多数处以罚款或停止销售,还缺乏专门法律法规从生产、加工、储藏、销售等从田间到餐桌的各个环节的生产经营行为和相应社会关系的系统性立法。如在实际违法违规行为处理中,农业、质检、工商、卫生、药监、环保、公安等各部门均有管辖责任,但是对农产品质量安全的违法违规现象却出现执法范围模糊、处罚过轻、处理不力现象,且多数以行政处罚为主,少有刑事处罚打击,造成处理不力,不足以震慑违法违规行为,这也是农产品质量安全重复发生的关键原因之一。

    由于农产品市场存在严重的信息不对称,不仅存在劣质品淘汰优质品的“逆向选择”问题,还易使生产者产生投机心理,引发农产品生产的“道德风险”行为。消费者普遍认为,在超市或连锁店等有固定销售场所和稳定销售规模的购物场所购买的农产品的农药残留少,质量安全更有保证,但是,在实际选择中,消费者更倾向于到菜市场或者批发市场购买食用农产品。同时,消费者对认证食用农产品的认知水平和消费欲望比较高,但实际消费有限。农户如果按照消费者的意愿进行操作,则必将增加生产成本,这就造成了农户降低生产成本和消费者需要安全食用农产品的矛盾。因而造成农户生产无公害或绿色食品的成本高,但价格得不到保障,且没有有效的补偿机制保证,种植或初加工效益难以保证。

    由于农产品检验检测、认证、商标注册等都存在一个门槛成本,对于小规模生产者而言,农产品质量安全信息成本就会显得有点高,同时农产品质量安全信息又具有较强的较低价格外部性,因此需要政府对农产品质量安全信息供给给予补偿,否则将会对农产品质量安全带来极大的消极影响。

6、宣传渠道不畅,媒体正面宣传报道不足

    消费者比较相信政府提供的农产品质量安全信息,并认为政府目前最应该加强对农产品质量安全信息虚假标注的监管。但是,不同研究者调研发现,消费者认为政府需要做的工作中,发布农产品质量安全信息排在最后(17%~42%)(冯忠泽和李庆江,2007,2008;http://wenku.baidu.com,2011)。同时在农产品标注的信息中,消费者最为关心的是生产日期和保质期,价格次之,对其他信息关注度不够。这一方面可能是因为消费者认为发布信息并不能从源头上控制农产品质量安全,另一方面也可能与目前发布食品安全信息的有多个部门,造成消费者无所适从,降低了信息发布的权威性有关。

    同时,广大媒体热衷于报道问题产品,这样能吸引眼球,这一方面能反映出目前监管中是存在这样的问题,但由于不是对农产品质量作全面性的、深入的报道,容易误导消费者。加之政府部门发布的农产品质量信息相对较少,造成网络上看到“问题产品”很多,似乎市场上就是“问题产品”,造成监管工作上的被动,广大消费者认同感比较低。

二、新形势下强化农产品质量安全体系建设的建议

    规范农产品质量安全生产流程和监管机制,保障农产品质量安全,关键是完善体制与机制建设,不断建立完善农产品质量安全各项安全生产与监管制度。

1、尽快完善相关法律法规,为农产品质量安全生产和依法监管提供法律依据。

    随着我国食品安全监管体制改革的不断深化和食品安全相关法律法规,特别是《食品安全法》的修订,目前《农产品质量安全法》等农产品的相关法律法规已不适应当前监管工作的需要。应尽快修订《农产品质量安全法》、《农药管理条例》、《生猪屠宰管理条例》等法律法规,从法律层面推动落实农产品质量安全属地管理责任,进一步强调农产品质量安全生产者的首要责任,推进在乡镇设立农产品质量安全监管派出机构,建立新的食品安全监管体制下农产品产地准出市场准入对接机制。各级地方政府应根据自身农产品安全生产需求,制定反映地方特色家产品安全生产的规范文件,从而为农产品质量安全生产、依法监管、督查与处罚提供法律依据。

2、构建统一的地方各级安全生产与监管机构,理顺监管体制机制,为农产品质量安全监管提供基础保障。

    要抓住地方食品安全监管体制改革的机遇,同步强化农产品质量安全监管体系,进一步充实基层农产品质量安全监管力量。

(1)成立省级和地市级农产品质量安全监管协调机构。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”因此建议借鉴美国等发达国家经验,建议在多部门联席会议、多个部门共同监管的基础上,成立类似于食品安全委员会性质的专职的农产品质量安全工作委员会,主任由政府领导直接担任,成员单位由农业、食品药品、卫生、质监、工商、公安、海关等相关部门组成,明确成员单位职责分工,并在农业部门设立办公室,负责协调指导日常的农产品质量安全管理工作和正常措施的制定、落实等。

(2)着力完善基层农产品质量安全生产指导体系与监管体系。明确各个管理层面的农产品安全生产与监管责任,变“职责不清”为“权责明晰”,按照“横向到边、纵向到底”的原则,建立分级责任,一级抓一级,一段衔接一段,领导负总责的农产品质量安全生产与监管体系。尤其是要强化县、乡两级安全生产与监管体系建设。在不增加基层机构的前提下,将乡镇农技推广服务中心更名为乡镇农产品质量安全生产与监管公共服务站,挂农技推广服务中心牌子。如此,不仅可以更好地落实镇级农产品质量安全生产与监管责任,还能进一步强化农业标准化生产技术的推广,从源头提高农产品质量安全水平。

(3)健全村级农产品质量安全协管员队伍。农产品生产主体分散、面广量大,村级农产品质量安全协管员相当于农产品质量安全信息员,能够协助政府及有关部门对农产品生产过程进行监督,进一步充实和加强农村群众对农产品生产过程的监督,保证农产品生产环节的质量安全。各地可结合实际,制定出台村级协管员管理办法,明确日常监管工作要求及规范,以“政府聘用、购买服务”的方式,稳定协管员队伍,进一步延伸农产品质量安全监管触角。要依托健全的镇村监管队伍网络,对辖区内农产品生产经营主体全面建档,大力推广“三定一考核”(定对象、定人员、定任务,年终绩效考核)的“一对一”监管模式。

(4)强化部门协作。农产品质量安全是个复杂问题,要主动与食药监、公安等部门交流、沟通,加强协调配合,建立起信息沟通机制和协作机制,针对监管过程中发现的问题,及时将监管情况、监管信息通报相关部门,按照新的食品安全监管体制下的部门分工要求,探索如何更好地发挥农产品质量安全市场倒逼作用,研究建立农产品准出准入制度,共同推进农产品质量全程监管,实现合格入市、出了问题可追溯、促进产销衔接的目的。

3、健全农产品生产过程管控机制,从源头提升质量安全水平。

(1)加强农业生产投入品安全质量检测与监管。建立定期与不定期相结合的农业生产投入品质量检测制度,确保农业生产与初加工过程中的投入品的安全。因地制宜推进农资农技连锁经营、政府集中采购统一配送等模式,切实加强高毒农药定点经营管理。强化对农资销售网点的经营档案管理,确保农资商品的来源可追溯、去向可查证,从源头把住投入品质量安全关。制定严格规范的农业投入品安全使用规范,控制农业化学投入品的施用数量和质量,提倡绿色栽培与绿色生产,减轻或控制农产品生产过程中的化学污染,从源头上提升农产品的质量安全等级。

(2)进一步提高农产品标准化安全生产技术普及率。加快推进农产品安全生产标准的制定和应用,加大标准化示范建设和推广力度,宣传指导生产者树立质量安全责任意识。加大标准化生产技术普及力度,将安全生产技术标准编印成明白纸、简易挂图等发放给农产品生产者,引导农产品生产企业和合作社控药、控肥、控添加剂。要集成生物防治和绿色防控技术,加大蔬菜上市前最后一次使用生物农药的补贴力度。

(3)加快农产品质量安全追溯管理体系建设。以“三品一标”获证产品为重点,鼓励龙头企业、农民专业合作社贯彻实施《食用农产品质量安全追溯管理规范》省级地方标准,推行产品质量追溯管理,重点督促农产品生产企业、农民专业合作经济组织在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者、生产日期等内容,对无包装的农产品采取附加标签、标识牌、标识带、说明书等形式标明农产品的相关信息。并在此基础上,由点及面、逐步扩大,使全省规模以上农产品生产主体基本实现质量追溯管理。

4、完善农产品安全生产的日常督查与监管制度,及时消除安全隐患。

(1)强化风险预警监测,变“事后处理”为“早防早管”。要立足及早发现、切实预防的原则,注重抓好重点企业、重点产品、重点时段的风险监测和隐患排查。要在稳定农产品农兽药残留例行监测力度的基础上,加大对农产品中重金属、生物毒素及未知污染物的快速排查等风险普查,强化会商分析和结果应用,集中排查和治理带有行业性的隐患,严密防范系统性风险。各相关部门发现农产品质量安全问题的相关信息,应立即组织调查核实,在适当范围内采取必要的控制措施。对不属于自身管理职责管辖范围内的事项,要及时通报情况、移交线索,建立严格的农产品安全问题报告移送制度。

(2)加大“检打联动”,着力解决突出问题。各地应切实将农产品质量安全监管执法作为农业综合执法的重要组成部分,完善的农产品质量安全监管执法体系,针对各类农产品质量安全违法违规行为,坚持露头就打,始终保持高压态势,严打非法添加、制假售假等行为,斩断非法利益链,让一切“潜规则”失效。同时,加强行政执法与刑事司法的衔接,严格落实“两高”司法解释,加强与相关部门的协作,集中查办一批大案要案,端掉一批“黑窝点”,严惩一批违法犯罪分子,充分发挥司法震慑作用。

(3)加快普及农产品信息化安全生产与监管技术,在全省推广应用省级农产品质量安全监管信息系统,做到监管队伍、监管对象等基础信息底数清、情况明,实现基层日常巡查、质量抽检等监管工作的规范化、痕迹化,及检测工作联机联网、自动上传、数据共享,实时了解各地监管工作开展情况,促进基层监管工作规范有序开展,提升监管工作效率和水平。

(4)健全农产品质量社会辅助保障体系。农产品质量安全具有公共物品属性,加强农产品质量安全生产与监管,最终是为了保障消费者的食品安全。同时,由于目前我国农业生产以小规模、分散化农户为主,农户具有生产劣质农产品的动机。为此,各级政府宜根据自身经济能力和社会需求,应尽快建立健全不同层次的农产品质量优质优价体系、处理产品补偿机制等社会辅助保障体系。实现农产品市场实现信息对称,优质品市场和劣质品市场得到分离,提高生产者生产安全优质产品的积极性。一定出现重大性灾害或国家政策性宏观调控时,由政府实施补偿措施,保障生产者的利益,实现农民收入受损补偿制度化。

5、健全农产品质量安全责任追究机制,确保各项措施落到实处。

    按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则,构建质量安全问题问责机制、农产品质量安全监管渎职机制,建立质量问题黄牌警告、诚信降星机制等。建立监管人员自律体系,真正建立和落实好各级政府对农产品质量负总责的责任体系,做到农产品质量安全守土有责,强化农产品质量安全监管部门协调,做到权责一致,切实依法履行监管职能,确保监管到位。全面落实农产品安全监管责任制和责任追究制。

(1)抓好农产品质量安全绩效评价。建立完善的农产品质量安全监管绩效评价机制,明确督查责任,建立科学的绩效评价标准,变“应付了事”为“绩效评价”。尤其是加强对县乡政府农产品质量安全监管工作的考核力度,制定考核评价办法,强化督查督办,层层落实属地管理责任。

(2)推进农产品质量安全诚信体系建设。建立诚信经营星级(服务等级和经营等级等)评定和违法违规“黑名单”制度,对不法生产经营者,依法公开其违法信息,努力营造良好的信用环境。通过诚信体系建设来调节生产经营主体的收益,从评定方面进一步强化生产经营主体的质量安全意识和素养,推动落实生产者首要责任。

(3)明确过错责任,变“趋利避责”为“按律问责”。建立农产品质量安全责任追究机制,按照“权责对等、过罚相当”的思路,建立健全农产品质量安全监管责任追究制,细化过错追究种类,对过错行为、过错责任追究方式和惩诫措施都作出明确规定,实施有错必究、有责必问。

(4)构建社会共治格局。应强化舆论和社会监督,变“有限监督”为“无限监督”。建立农产品质量安全有奖举报机制,利用新闻媒体等曝光农产品质量安全违法违规行为,发挥社会各方力量在农产品质量品安全监督中的作用,引导广大群众参与农产品质量安全监督,营造全社会共同关注农产品质量安全的良好氛围。

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