试论省管县给经济欠发达地区县域经济发展的机遇

作者:张洪让  发布时间:2009年07月05日  点击次数:

    前言 世界上几乎所有的国家最高领导层都在摸索和试行富民强国之策,因为任何一个国家都需要富民强国,行政体制和区划体制的改革,无疑是一个国家重大的改革。我国是一个具有五千年文明的央央大国,一项重大的行政区划体制的改革,对于国家举足轻重,因为它不应是也不能是历史上区划体制改革的重复;而其对于一个地区,尤其是经济欠发达地区又无疑是一次经济发展的机遇;能否抓住这个机遇,却不全是地理位置和时间所能决定的。
    一、省管县应是富民强国之策而不应是行政区划体制的历史重复
    纵观我国历史,从秦朝中央集权开始至清王朝灭亡,共达2000多年,其间行政区划体制从来就没断过,每一次改朝换代几乎都伴随着一次重大的行政区划体制的变革。无论是中央高度集权还是放权于基层,其目的都是一样的,都为了富民强国。因此,每一次重大的行政区划体制的变革,都是国家最高领导层在一定历史条件下所实行的希望能达到富民强国为目标的重大决策。因为行政区划体制的变革,决不是三国演义开篇里所说的分久必合和合久必分;而其核心的内涵,一是体现国家对全国干部(人事)的管理,二是体现国家对全国财政的管理,三是体现国家为富民强国而采取的最基本的体制和制度。因此,从省到县的各级政府领导干部,应充分认识省管县这种行政区划体制的改革的重大意义,否则改革会阻力太大,甚至会改不下去而中途夭折。因为如果干部认识不到位,都在那里考虑自身所管范围的多少及权力的大小,与中央的决策背道而驰,那改革就无法进行到底和趋于完善。
    二、省管县会给经济欠发达地区县域经济发展带来新的机遇
    据近期内调研结果表明,中央一号文件关于省管县决策颁布后,一些经济欠发达地区的县领导们欢欣鼓舞,普遍认为中央决策会给自身县域经济发展带来新的机遇。地处黄海之滨的苏北某市,曾是国务院首批14个沿海开放城市之一;然而,改革开放30年过去了,其他13个沿海开放城市的经济搞去了,唯独这个市的经济发展缓慢,市政府的领导人换了五六届,可该市的经济就是搞不上去,成了江苏这个全国经济强省的一片洼地。因此有人说,放松苏北发展是江苏省改革开放30年中的最大败笔。这个鲜明的事例,生动地说明了无论是一个地区和一个人一样,一生中或多或少会遇到几次机遇,但抓不住它,机遇还是与你擦肩而过,并不完取决于行政区划体制的变革。
然而,有机会当然比没有机会要好得多。因为省管县后,省对贫困县的关注力度肯定要比原来市管县时大,专项资金来源、补助往来与市里享受同样的待遇,在转移支付、财政支付、专项补助(项目经费)等方面,省均会加大对县力度;大大地扩大县级的自主权,对县域经济发展带来若干的机遇,省对贫困县的支持力度可能会更大。
    三、婆婆多少与干部腐败的关系
     (一) 婆婆多少与县域经济发展:有人把贫困县的贫穷、经济发展不起来归咎于婆婆太多。在市管县的区划体制下,县级经济有省、市两个婆婆;省里下来的经费先要经过市级婆婆手里,难免会被截留,甚至被重新分配。其实,事情也不完全如此。只有不干的干部,没有不干的群众。因为无论在全国还是在全省,贫困县变富的例子并不少见。上级财政拨下来的经费毕竟是有限的,贫困县的经济腾飞崛起,一靠机遇二靠实干,其中最主要的是靠县级党委和政府领导人的解放思想和科学领导。因为在相同条件下,在同样多婆婆的情况下,都在搞经济建疫,一部分县发展上去了,而有的倒却长期发展缓慢。
    (二) 婆婆多少与干部腐败:有人说婆婆多则地方干部容易腐败,理由都在管则又都管不过来。其实, 干部腐败与否是由多种因素决定的;即使有再多的婆婆管,该腐败的依然要腐败。也有人说,越是贫困地区干部腐败落马的越多,理由是穷地方留不住人,在穷地方任职的干部都想捞一把走人。这种说法有一定的道理,因为近年来发生在贫困地区干部腐败落马的现象确实严重,如上面提到的长期经济发展不快的苏北某市,在近几年中腐败落马的贪官污吏竟达几十人之多,其中副市长2人,公安、教育、建设、卫生、法治等大局局长、正处级干部10多人,其他副处、正副科(含县区大局局长)级几十人。其中某县连续3届县委县政府主要领导人中箭落马。试想,在这样一个仅辖4个县的小市里,竟有么多的贪官污吏,其经济(含县域经济)发展不上去应该是情理中的事情。但与此同时,洁身自律、克己奉公、献身国家经济建设的干部,如焦玉禄、张永泉等英雄模范,不都是在贫困地区在作出不朽业绩的同时,奏响廉洁奉公乐章的吗?因此,可以说作为一名干部是否能抵制腐败,与婆婆多少,与地方贫富应该说有关系而又没有直接的联系。但在一个地区,如果腐败干部太多,那这个地区的经济发展肯定是搞不上去的。
    四、省管县的核心内容在哪里?

    现在许多地方对省管县体制说不清楚,其实质是什么?核心是什么?了解其实质和核心,才能知晓其会给经济欠发达地区的县(市)带来什么样的机遇,进而如何抓住机遇,把本地区的县哉经济搞上去。
    所谓“省管县”体制是指:省市县行政管理关系由目前的“省-市-县”三级体制转变为“省-市、县”二级体制;对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市,实行“省管县”模式,其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。省管县后,省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县,扩大了县在基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权,市县平级。不仅是财政体制,在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。
    很明显,省管县体制的核心是将原先市级具有的人事权和财政权放给县级。即让县级一下子获得很多权力。伴随省管县体制的实施,则是“扩权强县”,让县级具有除了人权财权以外更多的审批权和经济管理权。
    “扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面,县可以“绕开”现行省辖市,由县自行审批、管理。这对激活发达地区县域经济活力、增强其经济实力无疑是天赐良机。
    实施财政省直管县体制,省从资金、技术、项目、人才、财政转移支付等方面,加大对县域经济的扶持力度。从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力,进一步加快县域经济的发展步伐,为解决三农问题和新农村建设创造条件。调整财政收入分配格局,增加对县乡财政的一般性转移支付,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,极大提高了县级财政的调控能力、对重大项目的承担能力和抗风险能力。
    五、民心思富与众心所盼
    民心思治、民心思富是当今社会的主旋律。老百姓盼富是希望政府能给他们致富的政策和致富的门路,当然更希望自身创造成财富的能力和技能得到提高。江苏省政府近几年每年拿出几千万元经费,专门用于农民创业培训应该说是一个可行的办法;这与近年来各级政府的社会劳动保障部门对城市下岗和待业人员的就业培训,可以说是有殊途同归的效果。只是一项新措施的落实,往往需要有一个摸索、完善和提高效果的过程。但这对提高农民外出打工或是回乡创业,无疑是一个关注民生和富民强国之举。
    其实,经济欠发达地区之所以长期民贫县弱,除了历史原因、资源不足、缺少工业等因素外,剩下的主要是科技成果转化和新技术推广应用差的因素。国家的惠农政策已卓有成效和农民欢欣鼓舞,但如何变穷山恶水为果林之乡,变穷乡僻壤为蔬菜基地、花卉基地、旅游景区,还需要政府的职能部门和科技推广部门下大力气搞新成果、新技术的推广应用。即农民需要富,更需要政府帮助他们富。
    六、谁来抓住机遇?如何抓住机遇?
    机遇就在眼前,因为中央一号文件说得很清楚,省管县的行政区化体制改革的国策已定,方向很清楚,全国各地大多都在试行和推广进程中。但这个机遇对于贫困县来说,由谁来抓?如何去抓?显然问题不是那么简单。单靠省政府去抓不行,因为省政府是抓全省几十个县乃至上百个县经济建设的;说到底还靠县委县政府自身去抓。至于如何去抓,笔者认为有以下几个主要方面。
    1、要有一个坚强、团结、开拓的领导班子:县委县政府是一个县的主要领导班子,这个班子应该具有与时具进的拼搏精神,应该具有敢想敢干的开拓精神,应该具有身先士卒的忘我斗志,应该具有廉洁奉公的公仆品质,应该是一个坚强、团结、开拓的司令部和指挥所。因此,省委省政府应该在省管县体制实施的同时,给这些贫困县搭好班子,配备精兵良将。上面提到的苏北某县连续3届主要领时干部腐败落马的事例,上级党委政府是推卸不了责任的。历史已证实靠贪官污吏去抓经济建设是抓不上去的,希望这类事例在贫困地区再也不要重演了。
    2、要有发扬民主的政治氛围:经验证明,没有民主则造成个人专权,进而导致领导层人员的腐败。凡是经济建设长期搞不上去的地方,都是民主作风遭受践踏的地方;失去了民主,则形成主要领导人一个人说了算,形成了个人的专断独裁,党委的集体领导原则遭到彻底的破坏;随着个人独裁权力的形成,权欲很快产生对物质的占有欲,进而导致腐败现象的产生。没有民主,就不能充分调动广大干部、群众、科技人员的积极性;没有民主,生产力就不会得到最大限度的发展。任何一个失去民主的领导集团,都不可能领导辖区内的民众把现代化经济建设搞上去。。
    3、需要省政府的倾斜政策:作为一个省,要想做到平稳而快速发展,则省政府必须对经济欠发达地区采取多方面的的倾斜政策。同样多的经费,对于发达地区可能起不了多大作用,而对于贫困地区则不仅是雪中送炭,而且能发挥很大的促进作用。比如在江苏省,10亿经费对于苏南的多数县仅仅是十天半个月的财政收入,而对于苏比的大多数县则超过全县一年的财政收入,对于全县的经济建设可起到举足轻重的作用。因此,省政府应在诸多方面,如大型项目、多种专用基金、法定资金的上解等全方位给予贫困县以优惠优先、倾斜政策,力争在不太长的历史时期,缩小强县和弱县的差距,保持全省的平稳而快速的经济发展势头。
    4、贫富地区(市-县,县-县)互相挂钩、联手协作:将最富地区与最差地区(如江苏的苏南与苏北)的县市之间、县县之间互相挂钩,结为友好城市,在许多项目上互相合作,以资源上的优势互补,以强带弱(实现县市、县县之间的一帮一,一带一),以强县援助弱县,可加快弱县变强县的进程。
    5、大小项目都要吃、吃得下和消化得了:以往贫困县一是弄不成大项目,或是有大项目吃不下来(资金、资源、技术等多种因素),二是有小项目还不想吃,认为赚不到钱,常常想搞些不大不小的中等项目,结果多少年来在那里守株待兔,却总是等不到兔子。省管县后,省可将一些好的或大的项目优先安排给贫困县(当然贫困县自身也要通过多种渠灌道多争取项目),在资金、技术、政策等方面给贫困县以帮助和优惠,让其大大小项目都要吃、吃得下和消化得了。这样让贫困县有了经济腾飞发展的机会,一个县一旦有若干个大项目上马投产,则很快经济上有了快速发展的底气。
    6、学会利用资源和创造新资源:把贫困归咎于资源缺乏是不正确的,许多地区以往之所以认为缺乏资源,主要在于你没有去发现它和发掘它。一座荒山看似没有资源,当被改造成果林、果山之后,不仅当地农民有了稳定增收的资本,而且可以以林果、花卉等为基础开发山区旅游、田园旅游、农家旅游。如苏北地区山体及地下多为花岗岩,可加工优质大理石建材;苏北沿海地区滩涂多多,农作物秸杆多多,正是发展海水养殖和食草家畜养殖的得天独厚条件;苏北地区海岸线长而且腹地广阔,是发展海上运输的有利条件。而且原有资源一旦被开发利用之后,则以会带动许多新的项目,派生出新的资源。
    7、落实以人为本:落实科学发展观就是要落实以人为本。科技是第一生产力,人才则是科技的核心成分。在贫困县,尤其是经济欠发达地区的农村中,亟需要大批科技人才却又留不住人材,孔雀东南飞现象在许多地区依然十分严重。目前,加强人才管理和队伍建设,千方百计留住人才,充分发挥科技人才的积极性,在经济欠发达地区显得尤其重要。