民主党派内部监督机制建设问题探析

作者: 刘玲媚   发布时间:2009年12月03日  点击次数:

        摘要:加强内部监督机制建设是权力制约理论的体现、政党建设规律的反映、民主党派自身建设的需要以及时代发展的要求。毫无疑问,当前民主党派内部普遍存在着监督意识薄弱、缺乏操作性、渠道不畅、机制不健全等问题。因此,加强内部监督机制建设需要在教育监督、程序监控、权力制衡、监督协调等机制上下功夫。同时,还必须处理好它与思想教育等方面的关系。
      关键词:民主党派 内部监督 机制建设

       民主党派自身建设是一个内涵丰富的体系,它包括制度建设、思想建设、组织建设等方方面面的内容,并构成了一个相互促进、相互联系、相互制衡的完整系统。而其中,制度建设贯穿于民主党派自身建设的始终,同时也更具全局性、稳定性、长期性和有效性。在制度建设中,作为党派内部监督机制的建设是一个全新的课题,既有探索性,也有实践性。“监督”在学理上认为,就是权力的拥有者不便或者不能直接行使某些权力,把权力委托给他人行使以后,控制后者按照自己的意志和利益行使权力的制度安排和行为过程。由此可见,内部监督机制指的是从机制建设的层面来探讨系统内部的自我监督,它具有自我净化、自我调节的功能。
      民主党派的内部监督机制,是指民主党派组织内部对其领导班子、工作班子以及各级组织和所有成员的自我约束、自我规范的机制,其目的是为了保证民主党派的政治纲领、奋斗目标、重要任务、基本准则的全面贯彻和顺利实施,保障成员合法权益,并督促其履行相应的义务。多年来,我国各民主党派一直对内部监督机制建设方面进行了大量有效地探索和尝试,也取得了一定的成效,尤其是在去年12月以来,随着致公党中央监督委员会成立,中国8个民主党派均成立了中央监督委员会,通过了各自的党内监督条例,迈出了民主党派内部监督机制建设的崭新一步,但总的来说,民主党派内部监督还是处于起步阶段,机制不健全、措施不到位,效果不理想。
      一、当前民主党派内部监督的现状
      1、监督意识薄弱,主观认识存偏差。目前,民主党派内部监督普遍存在着主观认识不到位,内部监督意识淡薄等方面的问题,突出表现在:一是认为民主党派所拥有的权力有限,监督没有必要,或者认为党派领导大多廉洁自律而无需监督;二是对监督的外部环境缺乏信心,认为民主党派开展内部监督条件不够成熟,既不愿自身监督,也不愿外部监督;三是在新形势下,党派内部监督工作尚无经验借鉴、缺乏理论研究支撑,不善监督等等。
        2、监督依据充分,具体操作困难。尽管内部监督的内容已经有了法律依据,我国的宪法规定、政治制度和政党制度规定以及民主党派章程,甚至民主党派从中央到地方的组织都纳入《公务员法》管理等法律、法规和文件,这些都为民主党派进行内部监督提供了充分的依据。各民主党派在各自章程中均明确提出建立内部监督机制的要求,如九三学社章程的总纲中就有:“建立内部监督机制,增强社的活力和凝聚力”的条款。但是,从实际执行的情况来看,由于民主党派地方组织实行的兼职领导体制的原因,以及党派成员监督意识的欠缺、知情权得不到有效保障、内部监督缺乏可操作性的实施细则和相应的保障措施还不到位等实际原因,民主党派内容监督还相当欠缺。
         3、监督方式单一,监督渠道不畅。一是民主党派成员对本党派的重大决策缺乏了解、参与,容易出现想监督无法监督的状况;二是处理问题简单化,由于没有处理类似问题的有效机制,往往导致反映的事情简单处理,程序上存瑕疵,甚至有些根本得不到有效解决,或久拖不决,或不了了之;三是对成员的监督方式主要以思想教育、前期预防为主,无法形成有约束效力的监督意见。
       4、监督规章不健全,监督机构缺位。民主党派从中央到省、市、自治区地方组织都缺乏一个与中共的纪律检查委员会性质和职能相当的机构。中央机关设6—8个部门,省、市、自治区机关设2—3个处室,但没有设专门的监察部门。去年12月之后,八个民主党派虽然建立起中央监督委员会,但是省市地方组织的各级监督委员会的建立仍处在酝酿过程之中,目前只有极个别的省市级民主党派组织建立了监督委员会,同样,各民主党派各自的内部监督条例的通过,仅仅是内部监督机制建设的一个开端,省、市级实施内部监督条例细则的制订和实施仍需时日,程序化、规范化和制度化仍是一个漫长的过程。

       二、加强内部监督机制建设的理论基础及现实意义
       1、加强民主党派内部监督机制是权力制约理论的具体体现。
法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一文中指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这一论断告诉我们,对任何掌握权力的人包括民主党派领导干部都要进行“人性恶”和“理性经济人”的预设。一方面,长期以来,许多民主党派中被推荐到各级人大、政府、司法、纪检等机关担任领导职务的成员日益增多;另一方面,民主党派领导干部还掌握着党派内部的重大政策方针的决策权、工作指挥权、人事任免权、财权和协商推荐权等实际权力,同时,随着民主党派组织的持续发展,民主党派领导的权力范畴还会逐步扩大,如果没有有效的监督,同样也会产生权力寻租的腐败现象,最终必然会影响民主党派自身形象。近年来,非中共领导干部因腐败落马的人不在少数:仅2008年,就有山西临汾市原副市长苗元礼、广西田阳县原副县长邹德祥等被检察机关查处,这两个腐败个案引起了公众广泛关注的重要因素是当事人被查处后的言论:“我不是党员干部,是党外干部”,这句话隐含的意思就是:“党外干部可以不受中共党纪的约束,可以不畏惧党纪的惩处”。无论作为当事人为自己辩护还是对其腐败行为的反思,都凸显了民主党派内部监督机制严重缺失的尴尬。
        2、加强民主党派内部监督机制是政党建设规律的客观要求。
        政党建设规律是政党在长期履行职能过程中探索出来的具有普遍适用性的经验总结,是一个政党所必须遵循的基本准则,决定政党生存、发展的内在本质和必然趋势。它是政党保持生机活力,不断优化政党结构、完善政党机制的动力和标准。我国的各民主党派是在中国特殊历史条件下产生和发展的,带有明显的时代痕迹。在新的历史时期下,参政党建设的现实环境也发生了巨大变化,面对社会转型孕育而生的各种机遇和挑战,民主党派与共产党都面临着国际、国内多方面的考验,特别是党派成员数量增加、结构变化和思想状况多样的新情况,使“建设什么样的参政党,怎样建设参政党”的历史性课题更紧迫地摆在参政党面前。健全民主党派内部监督机制就是要民主党派在多党合作和政治协商制度的前提下,与时俱进,不断调整自身组织机构、组织体系,适应时代发展的变化,优化、完善自身功能,更好地履行自身职能,促进基本政治制度的健康发展。
        3、加强民主党派内部监督机制是加快自身建设的实际需要。
        随着我国社会主义民主政治进程的加快、共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展和完善,民主党派的自身建设也在整体推进。规范和完善参政党内部监督体系、机制,是加快民主党派自身建设的一项核心内容。健全内部监督机制是进一步推动民主党派工作制度化、规范化、程序化的需要,是保障民主党派成员的民主权利、维护民主党派成员的合法权益,提高民主党派工作透明度和公信力,并能够在一定程度上满足民主党派成员对党派工作的参与需求;是进一步保持和发展民主党派进步性和广泛性的需要,在坚持接受共产党领导的前提下,更好地促使民主党派全体成员内强素质、外塑形象、有所作为,为社会主义物质文明、政治文明、精神文明的协调发展和人的全面发展,发挥好参政党应有的作用;是进一步增强民主党派凝聚力、战斗力和影响力的需要。一些腐败现象的滋生蔓延对民主党派的肌体也产生一定的侵害,民主党派成员中的领导干部以权谋私、贪污受贿、腐化堕落等案件时有发生,在推荐代表人士、任职安排、协商选举中也有个别买官卖官和违反民主集中制度、非组织活动等现象存在。与共产党相比,作为各民主党派内部监督机制的建设上稍显落后,这是参政党建设的一个缺陷,长期以入必然会影响到参政党自身建设的健康发展。
      4、加强民主党派内部监督机制是时代发展的迫切要求。
       在新世纪、新的历史阶段,国际、国内形势都发生了新的、深刻的变化:一是面临更加复杂的国际环境。国际形势风云变幻,尤其是进入新世纪以来,各种西化思维、反共思潮、台独、藏独等蓄意分裂国家行为无时无刻不在影响着、甚至威胁着国家的安全,民主党派履行职责面临着更加复杂的国际环境;二是社会价值观趋多元化。改革开放三十年来,多元化的社会价值得到承认,现实社会的各种思想观念、道德观念、生活方式和价值取向发生了根本的变化,一些负面的、不良的因素也渗透到民主党派的内部来了,进而会危害民主党派的肌体;三是多党合作环境发生重大变化。我国改革发展仍处于攻坚克难的关键时期,共产党领导的多党合作环境发生了重大变化,面对新形势,作为执政党亲密的挚友参政党,提高自身参政能力与提高共产党的执政能力同样重要、同样迫在眉睫。民主党派履职尽责的工作体制、机制和工作方式还存在与新形势新任务不相适应的地方,必须要通过建立切实有效监督机制来规范和指导。
    三、民主党派内部监督机制建设的主要内涵
     1、对象与重点
      民主党派的内部监督机制建设是民主党派对全体成员履职尽责情况的一种监督实现形式,是一种来自于本党派,且把向针对本党派内部的自体监督,是民主党派的组织和成员之间进行互相监察和督促的过程和方式。它是民主党派内部常态化自体监督的运行机制。它的监督对象主要是担任人大政府等实职部门或掌握党派领导权的民主党派各级领导班子和班子成员。因此,内部监督的重点更多地放在监督党派成员中的各级领导班子成员遵守多党合作政治准则,履行党派职能,贯彻执行组织决议、决定和工作部署的情况,贯彻执行民主集中制和各项制度的情况。
      2、主要内容
       民主党派内部监督的主要内容,概括起来就是监督遵守党派章程、履职尽责、岗位工作、遵纪守法等情况。同时还应当注重对民主党派成员思想道德与公众形象、行为言论的监督。因此,构建民主党派内部监督机制着重应包括以下几个方面:
      (1)教育引导机制。通过完善各种引导、警示、奖惩、规范民主党派成员和干部行为的规章制度,建立旨在内强素质的教育监督机制。重点是加强各项规章制度、党纪党规、考核奖励制度建设等,包括委员会监督条例、党派成员领导干部廉洁若干准则、考核奖励惩罚规定等等,着力在提高党派成员政治把握能力、思想道德素质、政治敏感性和政治把握能力上下功夫。
      (2)程序监控机制。以完善民主党派各级组织的工作制度为重点突破口,规范工作程序的运行,努力克服监督“空白”点,消除民主党派监督的盲区。建立完善落实以民主集中制为核心的民主党派各级组织的领导工作制度、推行领导班子述职考核评议制度、机关工作制度、会议制度、民主生活会制度、会务活动制度、专门委员会工作制度、社会服务工作制度等。
      (3)权力制衡机制。建立规范权力行使主体相互监督、相互制约的各项制度,重点抓好代表大会、全委会、常委会职能关系方面的各项制度,发挥内部监督机构日常最具权威性的监督作用,抓好干部推荐、选拔、任用、参政议政决策程序等,以权力的相互制衡和约束,来规范权力的行使。
       (4)监督协调机制。通过建立日常联系会议等形式,加强对人大、政协、政府、纪委、司法等部门民主党派领导干部监督机制建设,定期对党派各级领导干部的综合考评、述职述廉和干部任用等情况进行动态监督,推进实权部门领导干部的廉政建设。

       四、正确处理内部监督机制建设中的几对关系
       1、正确处理内部监督机制建设与自我教育的关系。监督机制与自我教育对促进民主党派自身建设有着相辅相成的作用,加强内部监督机制的建设,必须要高度重视自我教育的功能。要坚持以人为本,引导民主党派干部、成员认真学习、自觉实践科学发展观,加强自我教育观,切实做到“四慎”:即:一要“慎微”,贪不在多,明白千里之堤溃于蚁穴的道理;二要“慎独”,力戒侥幸心理,独处时更要保持清醒;三要“慎始”,凡事多问为什么,保持高度警惕;四要“慎终”一生清白,保持晚节,为人要有一本明白账,两袖清风,才能真正做到人生无悔。
        2、正确处理内部监督机制建设与制度创新的关系。加强内部监督机制的建设,还要求坚持与时俱进,不断地进行制度的优化,不断地提高制度的可行性、时效性,保持制度与时代、形势发展的同步性、协调性。多年来,民主党派内部监督机制建设的一个重要缺陷就是缺乏制度的创新,因此,加强党派内部监督机制的建设必须要处理好与制度创新的关系。
        3、正确处理内部监督机制建设与保障执行的关系。制度的建设最终需要有效地执行,没有执行力的制度是无任何意义的制度。在完善民主党派内部监督机制建设的过程中,必须要加强制度执行的保障:要强化专门机构的监督职能,切实把监督工作列入民主党派各级组织的重要议程;要完善内部监督网络,建立上下联动、横向互动的监督机制;加强内部监督的经常化、日常化、规范化、程序化建设,真正将监督深入到民主党派党内生活、工作的各个层面。

      民主党派的内部监督机制建设是民主党派加强自身建设的一项全新课题,需要经历不断探索、不断完善、不断实践的过程,本文也只是作了个粗略的分析。毫无疑问,加强民主党派内部监督机制建设却意义深远,它是参政党认识政党规律后的“自觉行动”,有助于提升整体素质和参政能力,是建设21世纪高素质参政党的需要,是民主党派可持续发展的重要环节,在民主党派发展史上具有里程碑式的重大意义。

                                   (作者单位:九三学社无锡市委员会)